Президент выступил за отмену всех контрольнонадзорных предписаний
Реформа КНД может вернуть министерствам былую власть над службами
Вице-премьер Константин Чуйченко объявил о новой версии законопроектов по реформе контрольно-надзорной деятельности. Через две недели будет представлена концепция двух общих законов — «материального» и «процессуального», возможно, единого «контрольно-надзорного кодекса» даже после применения «регуляторной гильотины» создать не выйдет. Исходя из планов аппарата правительства, в 2020 году министерства вернут себе значительную часть власти над федеральными службами — она начала размываться сразу после реформы правительства 2003 года.
Вице-премьер и глава аппарата правительства Константин Чуйченко, выступая в Госдуме, сообщил, что новая версия «материально-правового» закона из состава документов, описывающих реформу контрольно-надзорной деятельности (КНД), будет подготовлена через две недели. «Первоначальная версия была размещена во время экономического форума. Честно скажу, она нам сама не очень нравится, мы сейчас пишем уже другую»,— сказал господин Чуйченко. «Это будет достаточно короткий закон — страниц, наверно, пятнадцать»,— отметил он.
Из слов вице-премьера можно было сделать вывод, что концепция реформы КНД в Белом доме вновь уточнена. Первоначальная версия (см. “Ъ” от 13 марта) предполагала создание «надзорного кодекса», описывающего процедуры надзора, и ревизию отраслевых законов, описывающих, что именно будет проверяться каждым контрольно-надзорным ведомством — именно в этой части планировалось применение «регуляторной гильотины», отсекающей все требования, не обновленные в процессе пересмотра «отраслевых» законов. Ревизию премьер-министр Дмитрий Медведев предполагал закончить к февралю 2020 года (см. “Ъ” от 16 января). «Процедурная» же часть была представлена Минэкономики в рамках Петербургского юридического форума (см. “Ъ” от 17 мая) — однако она сдвигала срок «срабатывания» гильотины на 2021 год.
Как следует из выступления господина Чуйченко, в текущей версии предполагается следующая логика. Существует «материально-правовой» и «процедурный» законы: первый, упрощенно, описывает распределение между ведомствами самого предмета контроля и надзора (использование земель, пожарные риски, здоровье граждан), второй — общие для всех процедуры КНД (проверки, предупреждения, экспертизы, обжалования решений и т. п.). «Материально-правовой» закон в том числе позволит избежать ситуации, когда контролирующая служба сама описывает требования, которые затем проверяет. В этот же документ планируется включить отдельные главы, описывающие каждый вид надзора. В качестве примера господин Чуйченко привел ветнадзор: «Не очень правильно, что ветеринары у нас занимаются надзором в сфере земельных отношений, а именно по использованию земель сельхозназначения с позиции использования». Рациональным он считает определение норм ведомством, отвечающим за все земли без исключения.
Как на юридическом форуме презентовали новый проект закона о госконтроле
Как пояснил “Ъ” заместитель главы аппарата правительства Юрий Любимов, предполагается, что исчерпывающие перечни обязательных требований в разных сферах КНД должны быть изложены в отраслевых законах об обязательных требованиях. Если их число окажется относительно небольшим, есть шанс объединить эти отдельные законы в единый кодифицированный акт, особенную часть контрольно-надзорного кодекса (общая часть в этом случае — материальный и процессуальный законы). «Но пока это скорее мечта»,— признает господин Любимов: тесты на транспортном законодательстве выявили более 11 тыс. требований, «упаковать» все требования в единый кодекс сложно даже после применения «регуляторной гильотины», реализацией которой, собственно, и является актуализация требований законодательства до 2021 года. На следующем уровне, добавляет чиновник, законы уже конкретизируются подзаконными актами (также предмет работы «гильотины»).
Что останется от законов после применения «регуляторной гильотины»
Изменение схемы в течение 2020 года, если график принятия законопроектов будет соблюдаться, должно вызвать довольно радикальные изменения в отношениях «федеральное ведомство—подконтрольная служба». Несмотря на то что административная реформа 2003 года провозглашала примерно такой же принцип разделения полномочий в КНД (министерство определяет норму, служба проверяет ее соблюдение), окончательно «надзоры» не утратили функции нормотворчества, а зачастую оставались автономными. Очевидно, большинство служб будут настаивать на достигнутом уровне автономии, угрожая резким падением защиты ценностей граждан в переходном периоде, а также указывать на частично «силовой» характер своей деятельности — напомним, ЦБ и «структуры безопасности» реформе КНД, за исключением МВД, не подлежат. При этом объективно в текущей версии по меньшей мере гражданская часть КНД в России, видимо, мало что защищает.
Что граждане думают об обращении в органы надзора
Другая будущая проблема, очевидная уже сейчас,— необходимость быстро перестроить довольно инертные нормотворческие структуры и министерств, и служб. Первый казус в этой сфере уже есть: вчера Ростехнадзор опубликовал на regulation.gov.ru проект закона о промышленной безопасности, призванного заменить аналогичный документ 1997 года. Де-факто речь идет о приведении основного документа, на котором базируется КНД службы. По крайней мере при поверхностном изучении законопроект плохо соответствует идеям команды Константина Чуйченко, которые будут реализованы как в материальном, так и в процессуальном законах, не говоря уже о том, что значительная часть норм закона должна, в логике реформы КНД, формулироваться Минпромторгом, Минздравом и, возможно, Минэкономики. Неизвестно, что будет происходить с такого рода проектами, которых в службах и министерствах много: цикл разработки таких документов обычно составляет не менее полутора лет.
Как Ростехнадзор предполагал реформировать свою деятельность сам
Олег Сапожков, Евгения Крючкова, Дмитрий Бутрин
Владимир Путин: контрольно-надзорные органы должны сначала предупреждать и лишь потом штрафовать
Смысл работы контрольно-надзорных органов — не сбор штрафов, а создание нормальных условий экономической деятельности. Такое мнение высказал Президент РФ Владимир Путин, выступая 20 января на пленарном заседании Всероссийского форума предпринимателей «Малый бизнес — национальная идея?», организованном общественной организацией «Опора России».
Смысл не фискальный в данном случае. Смысл в том, чтобы создать нормальные условия экономической деятельности. И, конечно, оградить потребителя от неэффективно и неправильно работающих предпринимательских структур. Это касается, прежде всего, здоровья населения, предоставления различных услуг и так далее», — сказал Владимир Путин.
Президент РФ поддержал предложение президента «Опоры России» Александра Калинина о том, чтобы контрольно-надзорные органы сначала предупреждали нарушителей и лишь потом, если недостатки не были устранены, штрафовали их.
Действительно, предупреждение, потом — штраф. Это правильно», — отметил он.
Также, Владимир Путин согласился с мнением Александра Калинина о том, что любые жалобы на предпринимателей, в том числе и поступившие через интернет, не должны быть анонимными.
Напомним, что о необходимости совершенствования контрольно-надзорной деятельности Президент РФ говорил и в послании Федеральному Собранию в декабре прошлого года. Такая задача была поставлена им ещё в 2014 году, однако до сих пор, по словам Владимира Путина, целая армия контролёров мешает работать добросовестному бизнесу, а опросы предпринимателей показывают, что ситуация в этой сфере пока практически не изменилась.
Оптимизация контрольно-надзорной деятельности — одно из приоритетных направлений деятельности Открытого правительства. Экспертный совет при Правительстве РФ принимает активное участие в работе над законопроектом о государственном и муниципальном контроле и надзоре, а при Правительственной комиссии по административной реформе создана специальная подкомиссия по совершенствованию контрольных и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти под руководством министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова.
На заседании Подкомиссии 22 декабря 2015 года состоялось первое обсуждение проекта «дорожной карты» совершенствования контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016–2017 год, подготовленной Минэкономразвития РФ.
«Дорожная карта» включает в себя 65 мероприятий по 7 направлениям: систематизация и актуализация обязательных требований, внедрение системы управления рисками при организации проверок, совершенствование форм контрольных мероприятий, внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов, оптимизация контрольно-надзорной деятельности, обучение инспекторского состава, развитие информационных систем для межведомственного взаимодействия органов контроля и надзора.
Мнение экспертов — «»Дорожная карта» пока не является документом, в котором были бы систематически изложены все самые важные направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности. Есть разделы, которые написаны подробно, может быть, излишне подробно, а какие-то, например, оптимизация контрольно-надзорных функций — достаточно скупо. Одни задачи слишком амбициозны, другие — наоборот», — отметил на заседании член Экспертного совета при Правительстве РФ Александр Брагин.
По итогам обсуждения «дорожной карты» министр РФ по вопросам Открытого правительства Михаил Абызов поручил доработать документ с учётом прозвучавших предложений и провести его обсуждение на стратегических сессиях до 20 января с тем, чтобы до 15 февраля он был утверждён Правительственной комиссией по административной реформе. Для оптимизации работы над этим масштабным проектом он поручил рассмотреть возможность создания специального проектного офиса.
Система «одного клика»
«Мы запустили целую серию мероприятий в сфере контроля и надзора с целью создать современную систему требований и исключить параллельную работу, дублирование полномочий различных органов», — заявил глава государства. В этом году должен быть запущен специальный сервис — «зеркало» реестра проверок — с целью создать обратную связь между тем, что происходит со стороны государства, и тем, как бизнес ощущает это на себе, отметил Владимир Путин и поинтересовался, на какой все сейчас стадии.
Существует реестр, оператором которого выступает Генпрокуратура, рассказал министр экономического развития Максим Орешкин. Он работает с середины 2015 года, информация находится в открытом доступе, институт выстроен и эффективен. «Но на данный момент реестр — это только информация со стороны государства, отсутствует обратная связь от самих проверяемых», — констатировал он.
Предприятий малого и среднего бизнеса много, и им требуется больше защиты и поддержки во взаимодействии с государством, продолжил Орешкин. И для этого создан реестр проверок, который заработает на базе портала «Бизнес-навигатор». И тогда о нарушении можно будет сообщить в прокуратуру в «один клик», в онлайн-режиме. Заработает он с 15 октября. «Каждый инспектор должен знать, что если идет на нарушение, то с высокой вероятностью его постигнет кара», — предостерег министр.
Оказалось, что в прошлом году 96 процентов составили внеплановые проверки. Но в этом году доля уже снизилась до 80 процентов, рассказал глава «Корпорации МСП» Александр Браверман. С 15 октября предприниматели смогут сообщать в Генпрокуратуру и проверяющие органы сведения о расхождении хода проверки и проверочного листа. Также будет собрана аналитика по основным нарушениям и можно будет издать пошаговые инструкции, как избежать нарушений и не допускать их в дальнейшем. И контрольно-надзорные органы смогут принимать соответствующие кадровые решения.
Еще Браверман обратил внимание президента на то, что внеплановые проверки идут без проверочных листов, и попросил, чтобы такие листы появились и были открытыми.
Генпрокурор Юрий Чайка в своем докладе, в частности, заявил: «Мы стараемся максимально автоматизировать процессы, чтобы фактор человеческой ошибки был сведен к минимуму».
Основным докладчиком по теме реформы контрольно-надзорной деятельности стал вице-премьер Константин Чуйченко. «Это не косметический ремонт», — сказал он. Поправки будут внесены осенью в Госдуму. Чуйченко подробно рассказал про все новации. В частности, сообщил о важной инициативе — надзорные органы потеряют право приостанавливать работу компании на три месяца без суда, что зачастую приводит к потере бизнеса.
«Кодекс административных правонарушений предусматривает такой вид наказания, как приостановление деятельности на срок до 90 суток. Мы понимаем, что для бизнеса, особенно для среднего и малого, это фактически смертный приговор», — сказал вице-премьер и пояснил, что готовы поправки, которые позволят уйти от «одиозной нормы». Также будут отменены устаревшие акты времен СССР.
Еще президент поднял тему конкурса «Цифровой прорыв», поздравив всех победителей. «Большой цифровой марафон, кстати, признанный одним из самых больших в мире, собрал свыше трех тысяч человек из 77 регионов», — рассказал вице-премьер Максим Акимов. Было разыграно 22 приза. Денежные призы составили 500 тысяч рублей каждый. Помимо основного приза Фондом содействия инновациям на конкурсной основе отобраны в ходе первого этапа 112 ребят, которые получат гранты на развитие своих проектов и команд.
«Одно из характерных свойств этого соревнования в том, что решались не абстрактные теоретические, а вполне практические задачи, источником которых были запросы либо федеральных органов власти, либо государственных компаний», — заявил Акимов. Предстоит работа по трем направлениям: акселерация проектов, доведение до стадии получения финансирования в одном из институтов развития, содействие внедрению решений, наработанных в ходе конкурса, и поиск возможностей для трудоустройства. Любопытно, что, как заметил докладчик, «работа по расхвату наиболее талантливых шла в ходе конкурса». Акимов попросил поддержать желание провести конкурс «Цифровой прорыв» под эгидой АНО «Россия — страна возможностей» в 2020 году.
Обращение об отмене предписания
Вопрос
В 2014 году организации территориальным органом Росприроднадзором была проведена проверка соблюдения законодательсва в области охраны недр. По результатам проверки было вынесено предписание, включающее требование о проведении оценки запасов подземных вод. В 2015 году из Закона «О недрах» в части требований об обязательном проведении оценки запасов подземных вод были исключены организации, у которых забор воды из скважины не превышает величину утверждённых запасов — 100 куб. м/сут. В связи с соответствием данному требованию организация обратилась в территориальный орган Росприроднадзора с требованием отменить предписание. Однако был получен ответ, что действующее законодательство не предусматривает права контролирующего органа на отмену своего предписания. Имеются ли такие права у контролирующего органа на отмену выданного предписания? Возможно ли обращение об отмене предписания не в судебном порядке, а путём, например, снятия предписания с контроля и отказа от проведения проверки со стороны контролирующего органа? Каким образом возможно отменить предписания в судебном порядке? Какие последствия возможны для организации в случае, если контролирующий орган в итоге не отменит своё предписание? Возможно ли в таком случае проведение проверки соблюдения предписания и наказание по ст. 19.5. КоАП РФ?
Ответ
Правом на отмену «своего» предписания контролирующий орган не обладает, однако, представляется, что такая отмена возможна вышестоящим контролирующим органом или судом.
Так, согласно ст.218 КАС РФ организация может обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Если контролирующий орган не отменит предписание, и оно не будет исполнено, имеются риски привлечения организации к административной ответственности по ст.19.5 КоАП РФ.
В то же время, необходимо отметить, что административная ответственность по ст.19.5 КоАП РФ возникает за неисполнение законного предписания. При вынесении Росприроднадзором постановления о привлечении организации к административной ответственности по ст.19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания организация сможет обжаловать его в судебном порядке, ссылаясь на незаконность предписания на момент, когда оно должно было быть исполнено, так как содержание обязанностей общества изменено.
Предписание может быть отменено судом в порядке главы 22 КАС РФ или главы 24 АПК РФ, если оно нарушает права и законные интересы организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на нее обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Для отмены предписания организация должна обратиться в суд с соответствующим административным исковым заявлением (ст.218 КАС РФ) или с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта (ст.198 АПК РФ).
Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист».
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
«Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению
1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее — орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров».
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
«Статья 198. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными
1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности».
4. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»
«6. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
6.4. осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;».
5. Постановление ФАС ЗСО от 28.01.2011 № А45-16914/2009
«Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и спорное постановление, применил статью 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, указав, что на момент вынесения судебного решения обязанность по представлению списка аффилированных лиц акционерного общества на бумажном носителе отменена, постановление об административной ответственности не исполнено.
Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют закону и материалам дела.
Согласно части 9 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.
Законность предписания означает требование об исполнении обязанности, предусмотренной законом, иными нормативными актами.
В соответствии с пунктом 4 статьи 93 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» общество обязано вести учет его аффилированных лиц и представлять отчетность о них в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
Разделом 8.5 Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного Приказом ФСФР РФ от 10.10.2006 № 06-117/пз-н (в редакции, действовавшей до 01.07.2009), предусмотрена обязанность акционерного общества представлять в регистрирующий орган список его аффилированных лиц, составленный на дату окончания отчетного квартала, не позднее 45 дней с даты окончания отчетного квартала.
Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 23.04.2009 № 09-14/пз-н положения раздела 8.5 Положения о раскрытии информации изложены в новой редакции, согласно которой с 01.07.2009 обязанность акционерного общества представлять в регистрирующий орган список его аффилированных лиц устранена, такой список должен публиковаться на странице в сети Интернет.
Таким образом, на момент принятия спорного постановления (24.06.2009) предписание административного органа было основано на законе. Однако спорное постановление не приведено в исполнение и после 01.07.2009 для принятия вышеназванного предписания у административного органа основания отсутствовали, так как положение и содержание обязанностей общества изменены.
В силу части 1, 2 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.
В рассматриваемом случае законодательным актом изменено положение лица, совершившего административное правонарушение, постановление о привлечении общества к административной ответственности за непредставление списка аффилированных лиц на бумажном носителе не исполнено, поэтому апелляционный суд правомерно признал такое постановление незаконным».*
